La politique européenne des transports répond à un régime juridique communautaire bien défini et applicable au secteur ferroviaire
La politique européenne des transports a été initiée par le droit communautaire originaire et développée par le droit communautaire dérivé.
L’article 2 du Traité de Rome signé le 25 mars 1957 résume parfaitement l’objectif général fixé par les Etats membres :
"La Communauté a pour mission, par l’établissement d’un marché commun et par le rapprochement progressif des politiques économiques des États membres, de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques dans l’ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie et des relations plus étroites entre les États qu’elle réunit."
Le but principal du Traité CEE est d’établir un marché commun dans lequel les marchandises circulent librement.
Les principes de la politique des transports sont décrits dans la deuxième partie du Traité CEE intitulée « les fondements de la Communauté » qui traite de la libre circulation des marchandises, de l’agriculture, de la libre circulation des personnes, services et capitaux, et enfin des transports dans le titre IV (articles 74 à 84) qui est devenu le titre V dans le TCE.
Le Traité CEE prévoit en effet l’établissement d’une politique commune des transports terrestres et fluviaux qui doit favoriser la circulation des biens et des personnes entre les six Etats membres.
Les auteurs du traité de Rome ont considéré que les législations divergentes des États membres en matière de transports internationaux pouvaient entraver sérieusement l’objectif premier des Communautés, à savoir la liberté des échanges de marchandises et la mobilité des personnes. C’est pourquoi le traité de Rome prévoit l’instauration d’une politique commune des transports, seul secteur mentionné expressément avec l’agriculture.
Dans l’article 71, le Traité de Rome fixe le contenu de la politique commune des transports à savoir
· des règles communes applicables aux transports internationaux
· des conditions d’admissions de transporteurs non résidents aux transports nationaux
· des mesures permettant d’améliorer la sécurité des transports
L’Acte unique européen, adopté en 1986 et entré en vigueur le 1er juillet 1987, réaffirme le rôle essentiel du marché commun des transports et simplifie la règle d’adoption de la législation relative aux transports au niveau du Conseil de l’Union européenne : il substitue à la règle de l’unanimité celle de la majorité qualifiée.
La politique européenne des transports prend vraiment son essor à partir de cette date et a modifié profondément les aspects techniques, administratifs et sociaux de tous les modes de transport. Quelques 500 textes réglementaires ont été adoptés depuis 1985.
Même si le droit communautaire originaire met en place la politique commune des transports, ce n’est qu’avec l’adoption de plusieurs directives, livres blancs et « paquets ferroviaires » que le transport ferroviaire va réellement être développé.
La libéralisation a été réellement impulsée par les directives européennes. Interviendront également deux livres blancs et trois paquets ferroviaires.
i. La directive du 29 juillet 1991
La directive 91/440 du 29 juillet 1991 définit l’entreprise ferroviaire comme « toute entreprise à statut privé ou public, dont l’activité principale est la fourniture de prestations de transport par chemin de fer, la traction devant obligatoirement être assurée par cette entreprise » (art. 3 directive 91/440).
L’article 10 de la directive dispose « les entreprises ferroviaires relevant du champ d’application l’article 2 se voit accorder un droit d’accès, à des conditions équitables, à l’infrastructures des autres Etats membres aux fins de l’exploitation de services de transports combinés internationaux de marchandises ».
Son but est « d’améliorer l’efficacité du réseau des chemins de fer afin de l’intégrer dans un marché compétitif tout en prenant en compte les aspects spécifiques des chemins de fer ».
La directive du 29 juillet 1991 vise à faciliter l'adaptation des chemins de fer communautaires aux exigences du marché unique et à accroître leur efficacité.
La directive du 29 juillet 1991 constitue un ensemble important reposant sur quatre piliers : l'indépendance des entreprises ferroviaires à l'égard des Etats, l'assainissement financier, la séparation entre activité de transport et gestion de l'infrastructure, enfin les droits d'accès au réseau.
Le texte ne remet pas en cause le statut public des entreprises. Aussi, il n’y aucune obligation de privatisation. On remarque toutefois que pour s’ouvrir à la concurrence, les entreprises devront en quelque sorte calquer leur régime juridique sur celui des sociétés commerciales.
La directive exclut de son champ d’application les entreprises ferroviaires dont l’activité se limite à l’exploitation des transports urbains, suburbains ou régionaux.
Pour ce qui est des transpositions au sein des Etats membres, la date fixée était le 1er janvier 1993. L’Allemagne a transposé la directive un an plus tard, et la France plus de deux ans après (décret 95-666 du 9 mai 1995).
En fait, si les Etats ont eu des difficultés dans le respect du délai de transposition, c’est qu’il a d’abord fallu prendre des mesures d’application :
· sur les licences des entreprises ferroviaires et sur la répartition des capacités de l’infrastructure ferroviaire (Directive du Conseil du 19 juin 1995 et du 27 juin 1995)
· perception de redevances d’utilisation de l’infrastructure (Directive du Conseil du 9 juin 1995)
La directive 91/440 constitue la première étape du processus d’intégration des chemins de fer communautaire dans un marché unique.
ii. La directive du 19 juin 1995 sur les licences des entreprises ferroviaires
La directive 95/18/CE concerne les critères applicables à la délivrance, à la prorogation ou à la modification des licences d’entreprises ferroviaires par un Etat membre, qui sont destinées aux entreprises ferroviaires qui sont établies ou ont l’intention de s’établir dans l’un des Etats membres de l’Union Européenne.
Sont visées les entreprises qui offrent les services définis dans l’article 10 de la directive du 29 juillet 1991.
L’attribution d’une licence d’entreprise ferroviaire constitue avant tout la reconnaissance d’entreprise ferroviaire. Elle est valable dans tous les Etats membres de l’Union Européenne.
En France, elle est délivrée par le ministère chargé des transports. Les conditions d’obtention sont les suivantes :
· capacité professionnelle
· capacité financière
· honorabilité
· responsabilité civile
La licence d’entreprise ferroviaire est réexaminée tous les quatre ans, mais les services de transport doivent commencer au plus tard deux ans et demi après l’entrée en vigueur de la licence ferroviaire sous peine de caducité.
iii. La directive du 19 juin 1995 sur la répartition des sillons
La directive 95/19/CE définit les principes et les procédures à suivre pour la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la perception des redevances d'utilisation de l'infrastructure concernant les entreprises ferroviaires qui sont établies ou qui s'établiront dans la Communauté et les regroupements internationaux qu'elles constituent, lorsque ces entreprises et regroupements effectuent les services visés à l'article 10 de la Directive du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires dans les conditions dudit article.
Les capacités d'infrastructure ferroviaire sont réparties par attribution des sillons selon la législation communautaire et la législation nationale.
Le sillon se définit comme la capacité d’infrastructure requise pour faire circuler un train entre deux points du réseau pendant une période donnée. Il est attribué par le Réseau Ferré Français pour la durée maximale d’un service annuel.
La directive dispose également qu'une priorité pourra être accordée aux services fournis dans l'intérêt du public et aux services qui sont effectués sur une infrastructure spécifiquement construite ou aménagée pour ces services (lignes spéciales à grande vitesse ou spécialisées dans le fret).
Avec l'adoption par le Conseil de ces deux directives en juin 1995, plus rien ne s'oppose en théorie à l'arrivée de nouvelles entreprises dans le secteur ferroviaire, à condition qu'elles répondent aux conditions prévues.
Le livre blanc de 1996 s’intitule «Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires». La Commission Européenne proposait notamment une séparation claire des responsabilités entre l'Etat et les chemins de fer, qui devraient se doter d'une structure financière permettant une gestion saine et indépendante.
D’où la loi du 13 février 1997 portant sur la création de l’établissement public Réseau Ferré de France qui devient le gestionnaire d’infrastructure. RFF est propriétaire du réseau ferré national, en charge de sa gestion, de son financement, de son développement et de sa construction. Ainsi, RFF a repris la dette de la SNCF liée à l’infrastructure (20,4 G€), mais la SNCF a gardé une dette de 7 G€.
Contrairement à d’autres systèmes ferroviaires européens, la SNCF n’a pas bénéficié d’un assainissement financier total. En 1994, en Allemagne l’Etat a effacé 35 G€ de dette de ses chemins de fer nationaux.
RFF et SNCF passent une convention dite « Convention de gestion du réseau ferré national » qui définit les conditions dans lesquelles la SNCF exécute ses missions et la rémunération que lui verse RFF. La dernière a été signée le 25 mai 2007, pour la période 2007-2010.
Le livre blanc est le point de départ de toutes les initiatives que la Commission a prises depuis 1996, notamment les trois directives relatives à l'infrastructure proposées en juillet 1998.
Le livre blanc de 2001 s’intitule "La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix". La Commission propose 60 mesures visant à répondre aux attentes des usagers. Elle affirme clairement sa volonté de voir les chemins de fer revitalisés. Pour se faire, elle souhaite une amélioration de l’accès au réseau ferroviaire pour le fret et une modification des directives existantes concernant l’interopérabilité. Elle évoque la création d’une agence européenne pour la sécurité et l’interopérabilité ferroviaire.
En février 2001, le premier paquet ferroviaire établit des conditions cadres pour le bon fonctionnement du marché ouvert. Il se compose de trois directives 2001/12, 2001/13 et 2001/14 qui ont pour but de redynamiser le transport ferroviaire.
Le paquet prévoit la garantie d’un accès équitable au réseau, il fixe également les conditions d’accès au réseau ferroviaire européen et confie aux gestionnaires de l’infrastructure la répartition des sillons.
Par ailleurs, il étend aux trafics internationaux de fret les droits d’accès à la partie nationale du réseau transeuropéen de fret ferroviaire, sur laquelle près de 80% des trafics sont réalisés.
En mars 2004, le deuxième paquet ferroviaire comprend des points essentiels pour la politique européenne ferroviaire.
Le paquet prévoit le développement d’une approche commune de la sécurité ferroviaire par une directive 2004/49/EC qui stipule une « responsabilité immédiate et opérationnelle de la sécurité sur le réseau » pour les entreprises ferroviaires. Elle introduit les « certificats de sécurité » nécessaires à toute entreprise ferroviaire et impose plus de transparence dans la gestion de la sécurité.
L’Établissement public de Sécurité Ferroviaire (EPSF) a été mis en place par le décret du 28 mars 2006, en application de la directive européenne 2004/49 sur la sécurité des chemins de fer communautaires, sa principale mission est de veiller de manière indépendante à l’application des règles de sécurité sur le réseau ferré national.
Pour cela, il est notamment chargé de la délivrance aux entreprises ferroviaires des certificats de sécurité et des autorisations de mise en exploitation commerciale des matériels roulants et des éléments de l’infrastructure : locomotives, voies nouvelles…Une fois ces autorisations remises, l’EPSF
s’assure du respect des conditions de sécurité, en pratiquant des inspections et des audits réguliers.
En amont, l’EPSF joue un rôle dans la définition des règles de sécurité. D’une part au niveau national, en participant à l’élaboration des textes réglementaires adoptés par l’Etat en la matière et d’autre part au niveau européen, en travaillant sur l’harmonisation des conditions d’exploitation pour les opérateurs avec ses homologues des autres Etats membres de l’UE.
Le paquet ferroviaire se prononce en faveur du développement des principes fondamentaux d’interopérabilité par une directive 2004/50/EC qui vise à accélérer et étendre l’interopérabilité.
Le règlement n°881/2004 crée l’Agence européenne pour la sécurité et l’interopérabilité ferroviaire. Un groupe d’experts est désormais chargé de trouver des solutions communes. Elle transmet ses projets à la Commission pour adoption, et est opérationnelle depuis 2005.
La directive 2004/51/EC a permis d'ouvrir complètement le marché aux services de fret internationaux sur tout le réseau européen en 2006.
Enfin, la Communauté adhère à l'Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (OTIF) pour exercer en son sein sa compétence ferroviaire.
Le troisième paquet ferroviaire est en phase finale de négociations et concerne l’ouverture à la concurrence du transport international de voyageurs. Il définit également les responsabilités des entreprises ferroviaires en cas d’accident, de retard, d’annulation et les montants de compensation, et fixe les règles communautaires pour la certification des conducteurs de train.
Le nouveau projet de règlement « OSP » (obligation de service public), en phase finale de discussion, harmonise les grands principes régissant les obligations de service public. Il rend obligatoire la conclusion d’un contrat de service public entre l’autorité organisatrice et l’entreprise de transport qui doit définir les OSP et leur financement. Ce nouveau règlement devrait entrer en vigueur en 2010.